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论推行业主大会登记制度的意义
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2011-7-29 17:16:58作者:毕文强 摘自:本站 编辑:mk
论推行业主大会登记制度的意义
--关于第0677号北京市人大代表建议的思考
 
2011512日,北京市住建委、市民政局、市社会办、市地税局、市质监局、市住房资金管理中心、怀柔区政府等相关部门,在怀柔区联合开展“全面贯彻落实《北京市物业管理办法》试点工作”,全面推动业主大会登记制度。
201175日,北京市人大代表潘石亿先生提出第0677号代表建议,认为目前该试点在北京市全面推行尚存在重大问题,业主大会法人登记制度不宜在全市推广。主要理由是业主大会法人登记制度缺乏法律依据和理论依据、在目前阶段缺乏成熟的社会基础、与现有制度存在冲突且操作上存在障碍。
笔者以为,讨论任何一个观点,均需要明确讨论对象的内涵与外延是否一致,否则不会出现真正意义上的探讨,讨论也因此失去基础。为此,作为极力赞同业主大会“法人化”的笔者,需要指出:北京市住建委等相关部门提出的是“业主大会登记制度”,而代表建议书则理解为“业主大会法人登记制度”(此应系误读),并就此展开讨论。实际上,业主大会登记制度中,业主大会并非一定以法人的形式成为民事主体,完全可以纳入《民法通则》中确定的其他组织。这中间还是存在较大差异的。鉴于本文并非学术讨论,就业主大会登记制度中,业主大会作为“法人”还是作为“其他组织”不再进一步细化。单纯就业主大会完全可以作为民事主体(即法人或者其他组织)谈一下自己的看法。
一、     《物权法》作为基本法律,明确了业主大会当然的民事主体地位。
首先,根据《物权法》第75条第1款规定,业主可以设立业主大会,选举业主委员会。该条款中,明确规定业主大会是以“设立”的方式出现的。目前民法范畴中,民事主体主要指自然人、法人和其他组织;自然人是出生产生的,而法人、其他组织则是“造”出来的,因此“设立”一般主要指公司等法人主体的发起方式。《物权法》以设立规定业主大会,当然不是单纯指业主“召开”会议的一种形式。
其次,《物权法》第六章规定的建筑物区分所有制度,是对社区新生法律问题进行规范的制度基础。这种建筑物区分所有制度的现实基础,是社区中存在大量的共有部位及共用设施设备,以及由此产生的维护、利用和服务行为;具体可以细分为:对设施设备的维护、对共有部位的利用和对业主的服务。这毫无疑问是物权的一种新生形态!但无论如何,它仍然归属于物权范畴。问题是,这一区分所有的物权的权利人指向谁?笔者认为,《物权法》对区分所有的主体规定是非常有前瞻性且较为实际的,根据目前的实际情况,可以归为单个业主(即社区为一个业主的)、共同业主(即业主共同决定不成立业主大会的社区)、业主大会(决定成立业主大会社区,此应为多数状态)。
不管上述哪一种主体形式,其相对应的物权或者说独立的财产均系以“区分所有”形式存在的共同财产;需要反复强调的是,虽然这是新生的物权形式,但没有脱离物权范畴,仍然是财产。
因此,从《物权法》就可以找到非常明确的答案业主大会是一个业主可以通过“设立”而存在的民事主体。笔者认为,业主大会是民事主体不存在任何法律上和理论上的障碍!
理解《物权法》规定的基本精神及制度设计,对于业主大会法人登记制度就可以有一个较为清晰的认识,业主大会登记制度这是对《物权法》的细化与确认,而非违背。建议书中认为业主大会成为民事主体没有上位法支持、没有独立的财产、违背《行政许可法》等说法显然是不能够成立的。
二、     目前社区存在着较为严重的结构性矛盾,解决对策之一就是需要尽快承认业主大会的主体资格。
笔者从2008年提出,社区中存在着结构性矛盾,需要通过结构治理加以解决,并提出解决的八大方案,解决方案之一就是承认业主大会的主体资格。为了说明这个问题,有必要解释一下结构性矛盾。
所谓的结构性矛盾简单讲,就是社区法律关系中,各主体因权利义务不对等产生的矛盾。
社区结构性矛盾主要体现在社区物业服务纠纷中,这种纠纷在前几年体现的尤为突出,具体表现就是业主不交纳物业费用,与物业公司产生冲突。这种纠纷表面上看是业主拒绝缴费,实际上,笔者认为,深层次原因就是结构性矛盾所致!即物业公司有向所有业主收取物业费用的权利,但却没有向单个业主证明其服务合格的义务。换句话讲,业主也只有缴费的义务,没有监督物业公司的权利,因为物业公司是向“全体业主”提供的服务,这个服务对象就是上面所讲,对共用部位及公共设施设备的维护、利用与管理,与单个业主的专有面积无关。
因此,承认业主大会的主体资格,对于保护社区共有财产至关重要。
代表建议书认为:“多年来,已经形成较为稳定的物业管理法律关系,即业主大会委托业主委员会选聘物业公司,物业公司为全体业主服务,全体业主向物业公司缴纳物业费用。”应该说,代表建议书中,也承认了物业公司是为全体业主服务的,甚至物业公司的选聘也是业主大会委托业主委员会来做的。但却不承认业主大会的主体资格,甚至认为承认了业主大会的主体资格,就是“重建”目前的物业管理法律关系,显然是逻辑不通。
有一点值得强调!即业主大会设立后,作为一个主体,委托业主委员会与物业公司签订合同后,就物业公司向全体业主提供符合合同要求的服务,当然应当支付合同约定的物业费用。那么,这笔钱从哪里来?答案显然是从所有业主那里归集。而向业主的这种归集,是基于《业主公约》而不是《物业服务合同》,业主归集的资金是业主作为建筑物区分所有人的成员义务,而不是物业费用,这应当是解决社区结构性矛盾的核心!
换句话讲,通过厘清了法律关系,明确各方的权利义务,解决结构性矛盾。其中必然涉及到正确认识物业管理法律关系。在这个关系中,单个业主并不直接与物业公司发生合同关系,正如公司股东并不代表公司与其他主体签订合同一样;业主大会代表全体业主,委托业主委员会选聘物业公司并与之签订合同,业主大会通过向全体业主归集的资金根据物业服务情况向物业公司支付报酬。以前的物业公司收费难问题将得到有效解决;物业公司向单个业主收取甚至是强行,转为全体业主向个别违反《业主公约》的业主收取费用,性质与效果自然会出现较大转变。
这一点,代表建议书中认为,可能因为剥夺物业公司的物业费用的追索权而违背了《物业管理条例》,这显然是对条例的误解。《条例》第四十二条规定:业主应当根据物业服务合同的约定交纳物业服务费用。首先,可以说明业主是依约定交纳物业服务费用,但并没有约定必须向物业公司交纳物业服务费用;其次可以说明物业服务合同是可以约定的。退一步讲,如果《条例》作狭义性解释,要求业主必须向物业交纳物业服务费用,则是上位法《物权法》的一种违背!
因此,从法律层面看上,承认业主大会主体资格,原来因此产生的大量的社区法律纠纷会迎刃而解。
三、     和谐社区的建立需要行政部门提供良好的公共服务产品
代表建议书指出,关于目前社区现状,以北京为例,设立业主大会不足20%;成立的业主大会中,业主委员会擅自代替业主作出决定甚至侵犯全体业主利益的案件较多;大多数业主对于业主大会如何运作漠不关心,对于社区公共事务也不太关注。由于,得出目前实行业主大会法人登记制度缺乏成熟的社会基础。
但实际上,社区中的矛盾远不止于此。笔者作为律师,承办了较多的社区纠纷案件,以个人经验来看,社区纠纷主要分为以下几类:
第一:开发商遗留问题产生的法律纠纷;开发商作为社区的建设单位,除了需要向业主交付专有部位的房屋外,还肩负着向全体业主交付社区公共部位及公共设施设备等义务。这个环节,是引发大量社区纠纷的核心原因之一,即把本来应当归属全体业主所有的公共财产据为已有或者交予自己信得过的物业公司,从而与全体业主产生矛盾。这种矛盾的解决,必须需要能够有代表全体业主合法权益的主体出现,即业主大会。这也是为什么开发企业对于设立业主大会不积极的原因之一。
第二:物业公司因物业服务关系与全体业主产生的矛盾。这类矛盾是社区结构性矛盾的集中体现,前面已经论述,不再过多展开。需要提及的是,物业公司同样存在着大量侵占社区公共利益从而侵犯业主合法权益的行为,物业公司在设立业主大会方面不积极是与开发企业有着同样的主观动因。
第三:业主与业主大会、业主委员会的矛盾。这其实是因为业主大会、业主委员会在行使权利过程中,必须出现的受监督问题。从笔者角度,业主完全有能力监督业主大会、业主委员会;这是《物权法》赋予的权利。只要业主加以运用,对于业主大会、业主委员会侵犯全体业主的行为,就能够很好的制止。
只有对于以上矛盾进行详细分析,才能够得出较为客观的看法,而不至于一叶障目,无法得窥全豹。而这三类的矛盾症结所在,均在于全体业主有公共财产而无代表公共财产的主体来行使权利!因此,遵循《物权法》对业主设立的业主大会予以法律保护则成为各行政部门包括司法机关落实法律的一个基础要求。
同时,代表提出以上问题,不是因为有了业主大会行使权利所致,恰恰相反,正是业主大会的主体资格在各个环节中没有得到认可,致使业主参与社区管理受到限制,一些不良的开发企业与物业公司在侵犯全体业主公共利益方面成本较低且无所顾忌!更有甚者,一些物业公司已经占据社区公共部位收取利益作为自己在社区中的唯一目的。这只能激化社区矛盾。
因此,如果不承认业主大会的主体资格,把应有的行为能力尽快赋予;其结果是无视规律,强迫已经年满18岁的小伙子必须在幼儿园里边当2-3岁儿童一个道理!
最后,笔者需要提及一个概念,即公共产品的提供!作为律师,笔者有幸成为了北京社区事务的一个参与者。在这个过程中,以2006年为起点,经历了北京社区矛盾较为尖锐的时期、矛盾由单纯拒缴物业费用、要求设立业主大会到许多业主开始探索如何管理社区。与此同时,也看到北京市建委等部门从救火队到政策制定者的转变。这是一个系统的过程,即政府部门、居委会、开发企业、物业公司、业主、业主委员会、业主大会等各个主体,在社区事务中慢慢探索,慢慢调整,在基本法律的框架下,找到各自的角色与位置的一个过程。这个过程中,政府部门的职责与义务是在客观全面分析问题的情况下,制定符合法律及实现情况的公共服务产品----制度与政策。这一点,在推行业主大会登记制度上,笔者认为北京市政府及住建委走在了前面,是对《物权法》、《物业管理条例》的准确理解与适用。
在理顺了社区结构后,不排除各主体之间因为权益问题产生冲突;这完全属于正常范畴的事情,就好像有人的地方就有冲突,但在良好的机制之下,冲突能够得到有效、合理的解决,这才是社区和谐的根本所在,也是笔者一直主张的社区结构治理的意义所在。
 
                                  毕文强律师
北京市盛廷律师事务所
2011721日星期四
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